Verwaltungsgerichtsbeschwerde

zum Beschluss des Regierungsrats betr. Kantonsratswahlen 27.09.2020

Am 27. September 2020 wählten die Stimmberechtigten des Kanton Schaffhausens die Mitglieder des Kantonsrates für die Amtsperiode 2021 – 2024.

Im Nachgang zur Wahl und der Publikation der Ergebnisse durch die Staatskanzlei hatte ich am 30. September 2020 eine Wahlbeschwerde eingereicht, mit dem Antrag auf Nachzählung aller Listen und Wahlkreise.

Die Begründung in zwei Punkten:

1. Das Ergebnis der Oberzuteilung kann nicht knapper ausfallen:
   • eine einzelne zusätzliche Wählerzahl (gewichtete Stimme) führt bereits zu einer Veränderung der Oberzuteilung, namentlich einer Sitzverschiebung von Liste 1 zu Liste 13.
   • sechs entfallene Wählerzahlen führen zu einer Veränderung der Oberzuteilung, namentlich einer Sitzverschiebung von Liste 9 zu Liste 13.

Beide Beispiele liegen gem. Art. 26a WahlG unter der notwendigen Mindestanzahl Stimmen, die zur Nachzählung führen müssten, da im Wahlkreis Buchberg-Rüdlingen eine einzelne Stimme eine Wählerzahl bedeutet.

1. Bei der Durchführung der Wahlen wurden mehrere gesetzeswidrige Vorgänge angeordnet:
   • Die Auszählung der Stimmen wurde nur teilweise durch die Gemeindewahlbüros vorgenommen. § 29 Abs. 1 Proporzwahlverordnung bestimmt, dass die Auszählung durch die Gemeindewahlbüros (Plural) zu erfolgen hat, gemeint sind damit also die kommunalen Wahlbüros. Art. 54a Abs. 2 WahlG definiert ausserdem die eigentliche Auszählung der Stimmen erst nach der Bereinigung der Wahlzettel stattfindet.
   • Die eigentliche Auszählung der Stimmen wurde – zumindest für die veränderten Wahlzettel – ohne Rechtsgrundlage durch die KSD im Auftrag der Stadtkanzlei im Auftrag der Staatskanzlei durchgeführt.
   • Ein Wahlbetrug kann nicht ausgeschlossen werden, weil die erforderlichen Kontrollmechanismen fehlen.

Die Wahlbeschwerde wurde durch den Regierungsrat per Beschluss vom 13. Oktober 2020, mir zugestellt am 14. Oktober 2020, in beiden Punkten abgelehnt.

Ich reiche hiermit eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats zu meiner Wahlbeschwerde ein und beantrage:

1. eine Nachzählung aller Wahlzettel und Stimmen durch die kommunalen Wahlbüros, ohne Zuhilfenahme eines EDV-Programms
2. die Publikation der Ergebnisse gem. a) durch die jeweiligen Gemeinden und den Kanton
3. eine Nachzählung aller Wahlzettel und Stimmen durch das kantonale Wahlbüro, unter Zuhilfenahme eines EDV-Programms
4. die Publikation der Ergebnisse gem. c) durch den Kanton
5. eine Neuberechnung der Ober- und Unterzuteilung sowie der gewählten Kandidaten, sofern die Ergebnisse aus a) und c) übereinstimmen. Falls nicht, ist der Prozess zu wiederholen.
6. die Publikation der Endresultate gem. e) durch den Kanton
7. die Anerkennung des Resultats gem. e) als offizielles Resultat der Kantonsratswahlen 2020
8. die Einführung eines Zusatzes zu Art. 26a WahlG zum Proporzwahlverfahren «doppelter Pukelsheim», wobei die Grenzen einer Nachzählung durch den Kantonsrat zu bestimmen sind. Ausgangsgrösse soll die gesamtkantonale Wählerzahl sein.
9. die Einführung eines Zusatzes zu Art. 26a WahlG zum einfachen Proporzwahlverfahren, wobei die Grenzen einer Nachzählung durch den Kantonsrat zu bestimmen sind. Ausgangsgrösse soll die gesamthafte Stimmenzahl sein.
10. die Abänderung des Wahlgesetzes sowie der Proporzwahlverordnung gem. Schema a) bis g), sowie die Einführung der Zusatzbestimmungen gem. h) und i).

Erläuterungen zur Knappheit

Der Regierungsrat behauptet, die für die Kantonsratswahlen anwendbare Nachzähl-Norm sei nicht Art. 26a Wahlgesetz, sondern finde sich stattdessen in der Proporzwahlverordnung (Ziffer 3a). Dies (eine Delegation auf blosse Verordnungsstufe) wäre jedoch von vornherein unzulässig, da die Kantonsverfassung (Art. 50 Bst. a) Gesetzesrang verlangt: «Alle wichtigen Rechtssätze sind in der Form des Gesetzes zu erlassen. Dazu gehören Bestimmungen, für welche die Verfassung das Gesetz ausdrücklich vorsieht, sowie die grundlegenden Bestimmungen über a. die Volksrechte». Die wichtige Frage, wann und ob eine Nachzählung bei äusserst knappen Resultaten vonstattengehen soll, betrifft von vornherein die Volksrechte. Der Anspruch auf Nachzählung, also ein «Recht von Personen», muss ebenfalls im Gesetz geregelt sein (Art. 50 Bst. c Kantonsverfassung). Die Bestimmung im Wahlgesetz ist also anzuwenden und geht derjenigen in der Verordnung vor, da letztere nichtdelegierbar und damit kompetenzwidrig ist.

Die Regierung erachtet eine Nachzählung u.a. deshalb als nicht sachgerecht, weil die Details der Unterzuteilung zeigten, dass nicht einfach losgelöst ein knappes Ergebnis vorliege (Ziffer 3c). Dies mag zutreffen. Der Beschwerdeführer verlangt jedoch gar keine Nachzählung einer Unterzuteilung. Dazu ist zu erwähnen, dass es bei der Unterzuteilung «nur» darum geht, in welchen Wahlkreisen die bei der Oberzuteilung an die Parteien zugewiesenen Sitze verteilt werden. Ein knappes Ergebnis resp. eine andere Sitzverteilung auf Stufe Oberzuteilung ist demgegenüber viel gravierender: Hier geht es darum, welche Partei/Liste überhaupt einen oder keinen Sitz erhält. Es geht also um die Existenz im Kantonsrat schlechthin, nicht «nur» darum, ob nun der eine Sitz im Wahlkreis A oder Wahlkreis B anfällt. Auch wenn dies womöglich für Unterzuteilungen durchaus anders sein mag: Auf jeden Fall lassen sich sehr knappe Resultate auf Stufe Oberzuteilung sehr wohl exakt «messen» (=Differenz der mindestens nötigen Anzahl Stimmen, die zu einem anderen Resultat geführt hätten, analog zur Messung bei Majorzwahlen). Die Regierung behauptet, dass der Verzicht auf Nachzählung bereits in der Vergangenheit wiederholt vorgekommen sei (Ziffer 3d). Beide genannten Beispiele betreffen die Kandidatenstimmen, also die Zuordnung der Sitze einer Partei in einem Wahlkreis auf die jeweilige Person. Dies ist wohl korrekt, allerdings taugt dieses Argument nicht, da es in aktuellem Fall nicht um die gewählte Person, sondern um den Sitz überhaupt geht.

Da durch das Wahlverfahren «doppelter Pukelsheim» zuerst die Oberzuteilung ermittelt wird, sehe ich Art. 26a WahlG als anwendbar in Bezug auf die Wählerzahl statt effektive Stimmenzahl. Dies weil für die Ermittlung der Oberzuteilung die Gesamtzahl an Listenstimmen – und nicht Kandidatenstimmen – geteilt durch die Anzahl zu vergebenen Sitzen in jedem Wahlkreis massgebend ist (=Wählerzahl). Der Verweis auf den Obergerichtsentscheid 60/2016/39 bzgl. der Nachzählung von Kandidatenstimmen innerhalb eines Wahlkreises und einer einzelnen Liste bei Stimmengleichheit sehe ich deshalb als nicht gegeben.

Die Anwendungspraxis zum Losentscheid im Fall 2016 wird – im Unterschied zur jetzigen Situation – durch Art. 2e WahlG und § 5 Proporzwahlverordnung gestützt. Ein Losentscheid innerhalb der Oberzuteilung ist nach Wahlverfahren «doppelter Pukelsheim» gar nicht möglich, ein Verweis auf diese Situation fehlt sowohl im Gesetz wie auch in der Verordnung, Art. 26a WahlG ist somit gültig.

Der Antrag auf Gesetzesänderung gem. Schema a) bis g) und nachträglicher Anwendung auf die Wahlen vom 27. September löst die Problematik der Nachzählfrage meines Erachtens sehr gut. Da beim vorhandenen Wahlsystem die entscheidende Grösse innerhalb des Wahlverfahrens ändert, von Wählerzahl zu Listenstimmen zu Kandidatenstimmen, muss auch das Gesetz dementsprechend verfasst sein. Eine Nachzählung nur bei Verdacht auf Unregelmässigkeiten wird nach der Argumentation des Regierungsrats nie stattfinden.

Erläuterungen zu Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung oder Durchführung

Die Regierung (Ziffer 5a) bestätigt nun selbst, dass bei der KSD eben doch nicht einfach nur eine unwichtige administrative Nebentätigkeit erfolgt ist, sondern der eigentliche Kern jeder Wahl: Das Erfassen und danach die Auszählung der (veränderten) Wahlzettel. Die Auszählung geschieht zwar nicht manuell, sondern via Software, doch natürlich erst, wenn jeder einzelne (veränderte) Wahlzettel in die Software eingetragen ist. Es ist unerheblich, dass die Wahlbüromitglieder in den Gemeinden die Wahlzettel bereits bereinigt haben. Wesentlich ist doch, dass in dieser Phase jeder einzelne (veränderte) Wahlzettel von Helfern in die Hand genommen wird und die handschriftlichen Veränderungen quasi digitalisiert werden. Bei Wahlzetteln aus Buchberg mag dies eine simple Aufgabe darstellen (da nur 1 Zeile), doch bei Wahlzetteln aus dem Wahlkreis Stadt mit 27 Zeilen, ist dies doch eine sehr heikle Aufgabe, bei der doch immer wieder Fehler passieren. Dazu kommt, und dies ist eine eigentliche Unregelmässigkeit, dass diese höchstsensible Arbeit nicht durch die ordentlich gewählten Wahlbüromitglieder, sondern durch rekrutiertes Hilfspersonal erfolgt. Es mag zutreffen, dass es zwar nicht gerade minderjährige Schüler/innen sind, doch sind es offenbar auch Nicht-Stimmberechtigte: Also auch Ausländer, ggf. Personen aus anderen Kantonen (z.B. Feuerthalen ZH?) oder gar Helfern aus dem grenznahen Ausland (Büsingen oder Jestetten?). Das ist doch stossend: Wir haben offizielle Wahlbüromitglieder, die Stimmberechtigte sein müssen und durch den Grossen Stadtrat gewählt werden, doch beim vielleicht wichtigsten Verfahrensschritt einer Proporzwahl (oder zumindest, nebst der Bereinigung, einer ebenfalls sehr wichtigen) werden dann irgendwelche Hilfspersonen eingesetzt. Und dies ohne Rechtsgrundlage.

Die Kompetenzdelegation gem. Art 2h WahlG wurde erst am 7.Oktober 2020 durch das Büro des Kantonsrats wieder eingeführt, so die Regierung (Ziffer 3b). Die Staatskanzlei wurde offenbar erst durch die Wahlbeschwerde auf den Fehler im Wahlgesetz aufmerksam, die vorherigen 5 Jahre hat sich niemand daran gestört, dass der Regierungsrat weniger Kompetenzen bzgl. der Ausführung der Wahlen hat. Die Argumentation, dass es sich dabei um ein sinnstörendes Versehen handelt kommt direkt von der bevorteilten Partei. Weil die Wahlen 2016 bereits unter Fehlen dieses Artikels vorgenommen wurden, und dort bereits eine Wahlbeschwerde eingereicht wurde, hätte der Staatskanzlei dieses sinnstörende Versehen bereits vor 4 Jahren auffallen müssen.

Eine weitere Unregelmässigkeit ist darin zu erblicken, dass offenbar bei der KSD sogar Bereinigungen von Wahlzetteln stattfinden (Ziffer 5b). Zwar dürfte es nicht viele solcher «nachträglichen Bereinigungen» von Wahlzetteln geben. Doch ist dieser Eingriff in die Gemeindekompetenz rechtswidrig (Art. 59 WahlG und § 29 Proporzwahlverordnung weisen diese Aufgabe exklusiv dem kommunalen Wahlbüro zu) und es genügt schliesslich ein einziger zusätzlicher Wahlzettel zugunsten der JFSH (egal in welchem Wahlkreis) für den Sitzgewinn. Art. 20 WahlG sieht demgegenüber keine Kompetenz zur Bereinigung von Wahlzetteln durch die Staatskanzlei, die KSD oder gar Hilfspersonen vor.

In Ziffer 5 erläutert die Regierung die Vorgänge bei der KSD und spricht sich in Ziffer 5d selbst von allen Unregelmässigkeiten bzw. Manipulationen frei. Die Regierung lässt aber ausser Acht, dass bei den Wahlen durchaus Manipulationsmöglichkeiten bestanden hätten. Dabei richtet sich meine Beschwerde vor Allem gegen die Intransparenz und die Erfassung der veränderten Wahlzettel, dort besteht meiner Einschätzung nach ein grosses Risiko für Manipulationen, die nicht durch die «zahlreichen» Kontrollen von KSD und Staatskanzlei aufgefangen werden können.

Die Stimmenzählung der veränderten Wahlzettel erfolgt durch die KSD. Bis zum Zeitpunkt der Eingabe gibt es zumindest zwei Möglichkeiten, wenn nicht sogar mehr, die veränderten Wahlzettel zu manipulieren.

Der Lieferschein der Gemeinde umfasst nur die Anzahl veränderter Wahlzettel, nicht aber die Anzahl der Listen- bzw. Kandidatenstimmen. Es wäre also dem Überbringer möglich die Wahlzettel während der Fahrt zum KSD zu manipulieren. Überbracht werden der KSD nur die veränderten Wahlzettel, d.h. ein solcher Betrug kann bereits im Vorhinein geplant, die nummerierten Couverts und Wahlzettel abgestempelt werden. Weder die KSD, die Staatskanzlei noch das kommunale Wahlbüro würde diese Betrug je bemerken, da der Lieferschein unverändert bliebe. Damit dies verhindert wird, müssen die Kandidatenstimmen vor der Übergabe an die KSD bereits ausgezählt werden, durch gewählte Mitglieder des Wahlbüros. Antrag a) und b) lösen diese Problematik vollständig, indem die Publikation der Auszählung erfolgt, besteht keine Möglichkeit mehr die Wahlzettel zu verändern. Sollte es dennoch zu Abweichungen kommen, so besteht automatisch Verdacht auf Betrug und die Wahlzettel müssen zurück zur Gemeinde, wo dieser entweder erkannt wird oder das Auszählergebnis korrigiert wird.

Des Weiteren wäre es sogar innerhalb der KSD möglich eine Manipulation vorzunehmen. Die Wahlzettel sind zwar nummeriert und gestempelt, aber es findet keine Kontrolle statt, dass die Wahlzettel auch korrekt eingegeben werden. Die Bildung von Zweierteams löst dieses Problem nicht, da die freiwilligen Helfer nicht demokratisch legitimiert sind. Die Regierung ist zudem der Meinung, dass ein Zugriff auf die Datenbank während des Eingabeprozesses nicht möglich sei, weil diese durch technische Nutzerbeschränkungen geschützt sei. Auch wenn der Zugriff nur auf die «eigenen» eingetragenen Wahlzettel möglich wäre, besteht doch ein sehr hohes Manipulationsrisiko. Die Software arbeitet mit einer SQL-Datenbank, die Nutzerberechtigungen sind über Active-Directory gesetzt. Dieses Zusammenspiel ist sehr delikat. Im Normallfall werden Datenbankzugriffe via Nutzerrollen geregelt, ich bezweifle allerdings stark, dass für jede einzelne Eingabestation und jedes Wahlcouvert einzelne Beschränkungen bzw. Freigaben gesetzt wurden. Dies wäre notwendig, damit, wie auf Seite 8 in der Stellungnahme der Staatskanzlei beschrieben, zu jedem Zeitpunkt genau nachvollzogen werden kann, welche Wahlzettel welcher Gemeinde bei welchen Teams in der Erfassung sind. Gemäss der Redaktion des Online-Magazins Republik, die in direktem Kontakt mit Reinhard Semtlisch, CEO der Entwicklungsfirma der eingesetzten Wahlsoftware Sesam, steht, erfahren die einzelnen Eingabestationen keinen getrennten Zugriff auf die Wahldatenbank. Dies wird durch die Installationsanleitung der Software bestätigt. Es ist also davon auszugehen, dass die Eingabeteams während der Erfassung der Wahlzettel Zugriff auf alle Eingabe haben, und so eine Manipulation der Arbeit eines anderen Eingabeteams möglich sind.

Die Stadtkanzlei schreibt in ihrer Stellungnahme in Punkt 3.2, dass ich mit der Beschwerde impliziert hätte, dass ausschliesslich Schüler und Schülerinnen an der Eingabe tätig sind und unterstellt mir, dass dies den Anschein hätte erwecken sollen, dass diese besonders anfällig für Fehler seien. Dies ist gerade nicht so, denn durch den Einsatz von KV-Lernenden und bereits «geübtem» Eingabepersonal entstehen nicht mehr Fehler, aber – und das ist massgebend – wird so auf Personal gesetzt, das sich spätestens beim zweiten Einsatz Insider-Wissen hätte aneignen können. Besonders junge, IT-affine Leute besitzen eher die Fähigkeit eine Manipulation vorzunehmen. Die vorangehende Ausführung meinerseits zeigt auf, dass dieser Aspekt gerade noch verstärkt wird, weil weder KSD noch Staatskanzlei in der Lage sind eine Manipulation innerhalb eines Eingabeteams auszudecken. Die erwähnten «Kontroll- und Plausibilisierungsmechanismen» sind gut gemeint, funktionieren aber so nicht. Hier besteht eine klare Verletzung der Volksrechte durch den Regierungsrat.

Bei der Durchführung der Wahl wurde ausserdem gegen § 35 Proporzwahlverordnung verstossen, worauf sich meine Anträge a) und b) stützen. Die Gemeindewahlbüros müssen selbstständig die Ergebnisse der Wahl feststellen, auch wenn die Resultateerfassung durch das kantonale Wahlbüro erfolgt. Das heisst, dass diese Aufgabe sinnvollerweise vor der Übergabe der Wahlzettel an die KSD erfolgt. Es wird gefordert, dass auch die Kandidatenstimmen durch die Gemeindewahlbüros festgestellt werden. Bei der durchgeführten Wahl vom 27. September wurde dies unterlassen, wie die Regierung unter Ziffer 5c bestätigt. Den kommunalen Wahlbüros wird erst nach der Auszählung der veränderten Wahlzettel ein Report zugestellt, der dann kontrolliert werden soll. Wie dies ohne die Auszählung der Kandidatenstimmen auf kommunaler Ebene stattfindet bleibt die Regierung schuldig.

Zuletzt ist die Erwägung der Regierung in Ziffer 5d fehlerhaft. Korrekt ist lediglich, dass der Vorgang der Auszählung und Erfassung mehrfach abgesichert ist. Dass diese Absicherung völlig nutzlos ist, weil es daneben ausreichend Manipulationsmöglichkeiten und fehlende Kontrollmechanismen gibt, lässt die Regierung ausser Acht. Genau aus diesem Grund ist der Verweis auf die Wahlmanipulation in Frauenfeld TG korrekt und muss Beachtung finden, auch dort hätte nie jemand gedacht, dass ein Wahlbetrug stattfinden könne. Trotzdem wurden die Wahlen auf dreiste Art und Weise manipuliert. Die Kontrollmechanismen im Kanton Schaffhausen sind sogar so schlecht, dass ein Betrug nicht einmal der Staatskanzlei bzw. der Regierung auffallen würde. Es gibt schlichtweg keine Möglichkeit zu beurteilen, ob die veränderten Wahlzettel korrekt erfasst wurden, obwohl dies sogar in Art. 34 Bundesverfassung als unabdingbares Recht festgesetzt.

Weitere Erläuterungen

Die Regierung hat es bis heute unterlassen die Wahlergebnisse korrekt zu publizieren. In Ziffer 6a verweist die Regierung auf die publizierten (Detail-)Ergebnisse vom Montag, 28. September 2020, in welcher die Unterzuteilung ersichtlich ist. Dies ist soweit korrekt.

Die publizierten Ergebnisse der Unterzuteilung sind aber nicht nachvollziehbar, die Wahlkreisdivisoren sind nicht korrekt abgebildet. Eine Nachberechnung der Sitzzuteilung mit einem Taschenrechner wird so verunmöglicht.

Weiter ist es unklar, warum der Kantonswahlschlüssel der Oberzuteilung so hoch (470.27) angesetzt wurde. Der Schlüssel soll so nah wie möglich am mathematischen Schlüssel liegen (459.61), damit die Sitzgewinne und -verluste in Globo möglichst klein ausfallen. Dies ist zwar nur technisch störend und hat keinen Einfluss auf die Sitzzuteilung, lässt aber bzgl. Qualität der Wahlsoftware Fragen aufwerfen. Der minimale Kantonswahlschlüssel läge in aktuellem Fall bei 469.63. Auch die Angabe eines Wahlschlüssel-Bereichs wäre denkbar und transparent.

Die Regierung erwähnt in Ziffer 1b, dass der eventuell gewonnene Sitz der Liste 13 an mich (Wahlkreis Stadt Schaffhausen) gehen würde. Dies resultiere daraus, dass ich das Spitzenresultat auf der Liste erzielt habe. Dies ist nicht auszuschliessen, allerdings habe ich zu keinem Zeitpunkt erwähnt, dass dies anders sein würde. Ausserdem ist es ohne Zugriff auf die Wahlsoftware ein mühsamer Prozess die Unterzuteilung nachzurechnen. Dies habe ich deshalb auch unterlassen, ich kann also nicht hinter der Aussage stehen, dass der ggf. gewonnene Sitz der Liste 13 zu meinen Gunsten fällt oder nicht. Es wäre aufgrund des Wahlverfahrens auch möglich, dass der Spitzenkandidat im Klettgau oder Reiat den Sitz erhält.

In der Stellungnahme der Stadtkanzlei Punkt 2 schreibt diese, dass der Beschwerdegrund wegen Unstimmigkeiten bei der Durchführung nicht zulässig sei, weil das Vorgehen bereits im Mai 2020 angekündigt worden sei. Die Beschwerde hätte, nach Ausführungen der Stadtkanzlei, also bereits im Mai 2020 eingereicht werden müssen. Zu diesem Zeitpunkt war aber lediglich bekannt, dass die KSD die Auszählung der Stimmen vornimmt, nicht aber wie dies genau abläuft. Die Freiwilligen Helfer wurden erst später aufgeboten. Davon erfahren habe ich in der Tat erst nach den Wahlen, auch wenn der erwähnte Artikel der AZ Schaffhausen bereits in der Woche davor erschienen ist. Sowohl der Artikel der Republik, wie auch derjenige in der AZ wurden mir nach den Wahlen zugespielt.

Die Stadtkanzlei schreibt unter Punkt 2.3 dazu, dass man in guten Treuen davon ausgehen könne, dass ich als politisch interessierte Person und im Amt als Präsident der Jungfreisinnigen die Berichterstattung der AZ laufend verfolge. Ich weiss nicht, wie man sich ein Amt als Präsident einer Jungpartei vorstellt, aber es ist bei weitem nicht so, dass man von allen Berichten in allen Medien Kenntnis hat, geschweige denn Zeit dazu hätte sich damit zu befassen, auch wenn dies in der Tat sehr interessant wäre.

Liberale Grüsse

Patrick Fischli, Präsident JFSH